En la existencia de los pueblos se producen a veces condiciones de franca anormalidad en que todo el orden vigente se trastorna y en que los esenciales principios del derecho antes tan sólidamente establecidos se ven desconocidos y amagados; la vida, garantizada por las leyes, queda expuesta a perderse a manos de elementos surgidos de los más bajos antros sociales, y los audaces, los seres sin Dios ni ley, y todos los malvados que lucen sus instintos con ocasión de las grandes calamidades públicas, se enseñorean de la situación y en desenfrenada carrera, roban y pillan y matan y trastornan y demuelen e incendian y arrasan con todo lo que ha tardado siglos en formarse y organizarse para llegar a constituir el orden social contemporáneo. En no pocas ocasiones a esta gran mudanza de lo existente ha precedido un gran cataclismo o un profundo trastorno en los elementos naturales; y ya es un gran incendio que voraz arrasa barrios o ciudades enteras, o es el mar el que destruye poblaciones, o un río que sale de madre e inunda una comarca, sembrando la desolación y la muerte, o la tierra misma la que tiembla y sacude y derriba cuanto sobre ella existe. Y no es esto producto de la fantasía, que allí está para no desmentirnos vivo el recuerdo de lo que han sido calamidades de este orden producidas por salidas del mar en Java; los terremotos de Lisboa, Caracas, San Francisco, Valparaíso, Sicilia; las inundaciones del Misisipi; las huelgas de Chicago y de Liverpool y otras innumerables de contar.

¿Habrá alguien capaz de sostener que en circunstancias como éstas, pueda la Administración Pública, quien quiera que sea el que en el momento la ejerza, no adoptar rápidamente, sin la menor dilación, las diligencias que procedan por dudosa que sea su legalidad? Las leyes han sido hechas para la vida normal; pero cuando todo es anormal y hasta los elementos mismos de la naturaleza se presentan en forma que no ha sido contemplada por los legisladores . . . vuelve a imponerse la vigencia del principio romano, nacido y vigorizado en el pueblo de la vida jurídica por excelencia; principio que es un axioma de derecho (porque no lo es de la mecánica, ni de la química ní otra ciencia parecida), principio trasplantado a todas las naciones de la tierra: Salus populi suprema lex est. A manera de curiosidad consignamos que este aforismo es el mote del escudo, en el Estado de Luisiana, en la democrática República del Norte. Se dirá que la Constitución no encierra en ninguno de sus preceptos tal norma de derecho; pero a tal objeción podríamos responder que no es posible excluir del derecho público la aplicación de los mismos métodos en boga en el derecho civil. Por ejemplo, diluido en sinnúmero de disposiciones de los códigos modernos, se halla el principio de que nadie puede enriquecerse a costa de otro. No hay estudiante de derecho que desconozca su gran valor jurídico; y, sin embargo, no se inserta en los códigos ningún artículo que expresamente lo consigne.

En cambio, si no aparece de manifiesto y campeando por sí sólo, encuéntrase difundido en un centenar de disposiciones que comprueban su inadvertida existencia; y no es un caso raro el de que una resolución de los tribunales se funde exclusivamente en la existencia de este principio de derecho, que, como hemos dicho, no ha recibido lugar único en los códigos más recientes. De igual modo el aforismo romano, salus populi, etc., no se encarna en ningún artículo de la Constitución, pero está latente, puede decirse, en todas sus disposiciones y es el principio vivificador que las anima, al cual deben su existencia y el único justificativo de su razón de ser.

Pero, la ciencia del derecho y la jurisprudencia, no han permanecido indiferentes ante la realidad de los hechos y de los actos reglamentarios o simplemente administrativos de carácter particular, emanados de los gobiernos que se han visto precisados a dictarlos, y trata de formar un sistema de algo que hasta ahora se ha producido aisladamente. En esto no hace más que seguir el camino

ordinario que recorren las ideas jurídicas, que tienen una existencia en la conciencia colectiva y en la vida real antes de que sean sintetizadas y oficialmente promulgadas por las constituciones y las leyes, al igual de las palabras de un idioma, que son tales aunque no figuran en el diccionario y son usadas primero por el pueblo que se rige por ellas en sus mutuas relaciones y sólo después de consagradas en el hecho, son recibidas en los léxicos.

El sabio profesor Korkounow, de la Universidad de San Petersburgo, en una obra clásica y traducida a los principales idiomas modernos, dice a este respecto textualmente: "Esta regla (la de que el reglamento no puede derogar una ley) sufre una excepción cuando está de por medio la seguridad del Estado y es imposible usar la vía legislativa. En tales circunstancias el gobierno puede dictar un decreto que contradiga a una ley, pero los ministros se hacen responsables de ello ante el Parlamento." 1 La Corte de Casación de Roma, al conocer de los defectos de uno de esos decretos anti-legales del Gobierno, dictado con motivo de un trastorno público, expresó muy felizmente en uno de los considerandos de la sentencia la necesidad de la medida, al decir “una invincible necessità di fatto la quale diventa suprema regione di diritto."" En relación con este caso, el profesor Pisanelli sostiene que la justicia puede no reconocer los decretos que supriman o deroguen las leyes u ordenen medidas ilegales, a menos que estas medidas reciban sanción legislativa a posteriori; pero esto no implica desconocimiento de la necesidad, a veces imperiosa, que justifica la adopción de esas medidas. Agrega que hay momentos en la vida del Estado que dan toda fuerza al aforismo salus publica suprema lex est, en los cuales no pueden aplicarse los principios o normas legales generales “adecuados para un orden normal fisiológico cuando se trata de un caso grave de patologia quirúrgica."

Uno de los más esclarecidos tratadistas contemporáneos de derecho público, el jurisconsulto inglés Dicey, se expresa en estos términos: "Hay épocas de trastornos o de invasión, durante las cuales, para la seguridad de la misma, las reglas contenidas en la ley deben ser violadas. El camino que en esos casos debe seguir el Gobierno está del todo trazado de antemano: el Ministerio (The Cabinet) puede violar la ley y acogerse para su resguardo a una ley de indemnidad (act of indemnity), una ley de este género es el ejercicio supremo de la soberanía parlamentaria: legaliza la ilegalidad." Agrega dicho autor que, "siempre debe recurrir a este procedimiento, en una u otra forma, en las emergencias críticas, el gobierno de todo país civilizado." La ley de indemnidad es reclamada por la actitud que pueden asumir los particulares perjudicados por los actos ilegales del Gobierno, quienes llevarían ante los tribunales a los autores de la medida y persiguirían su responsabilidad personal por las consecuencias de actos ejecutados fuera de su competencia.

"Un act of indemnity es una ley, cuyo objeto es legalizar una operación que en el momento de ser ejecutada era ilegal, o bien tiene por fin descargar la responsabilidad que pudiera afectar a ciertos individuos y en que pudieran haber incurrido en razón de la violación de una ley."

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Una ley (act) de indemnidad, aunque sanciona la legalización de una ilegalidad, es en sí misma ley. Existe, pues, en su carácter esencial algo muy diferente de la proclamación de la ley marcial, del establecimiento del estado de sitio o de todo otro procedimiento por el cual el gobierno ejecutivo suspende, por propia voluntad, el ejercicio de la ley del país.

1 Korkounow, Théorie générale du droit, trd. fr. París, 1903, p. 468.

2 Pisanelli, obr. cit., p. 178.

Ibid., p. 193.

4 Dicey, Rapport entre le droit et l'opinion publique en Angleterre, trad. fr. Paris, 1906. Ibid., p. 44.

"Es, sin duda, el ejercicio del poder abitrario soberano, pero allí donde el soberano legal es una asamblea parlamentaria. (refiriéndose al Parlamento inglés) los actos mismos del Estado, adoptan la forma de la legislación regular, y este hecho, por sí solo, asegura de manera respetable, la real y no menos aparente supremacía de ley."1

En Prusia, país modelo de organización administrativa y en donde todo está previsto por la ley, hay ordenanzas de urgencia (Notverordnungen) autorizadas de manera expresa por la Constitución en su artículo 63: "Solamente en casos que así lo exijan el mantenimiento de la seguridad pública o el alivio urgente de desgracias extraordinarias, se pueden dictar, bajo la responsabilidad solidaria de los Ministros de Estado, ordenanzas que tengan fuerza de ley, siempre que no sean opuestas a la Constitución y que no se encuentre reunido el Parlamento."

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Pero sea que emane un reglamento de esta especie de disposición expresa de la Constitución, sea que arranque solo de la obligación natural y superior impuesta a todo Gobierno de conservar el orden social, la propiedad y vida de sus ciudadanos, no hay poder público, ni depositario de una mínima parte de éste, que en las emergencias apuntadas se inhiba de dictar medidas ilegales de carácter general o particular tendientes a la prosecución de esos sagrados fines a pretexto de carencia de preceptos legales que autoricen su proceder. ¿Qué responsabilidad moral y administrativa no habría caído sobre las autoridades de San Francisco de California y de Valparaíso, si en medio de las ruinas que produjeron en ambas ciudades los terremotos de 1906, se hubieran cruzado de brazos en espera de la promulgación de una ley especial que los hubiera autorizado para proceder dictatorialmente como las circunstancias lo exigían, y en vez de fusilar a los delincuentes después de breve sumario, hubieran esperado para ello que se fallaran éstos en todas sus instancias y ajustándose al procedimiento judicial ordinario?

Hoy, veinte siglos pasados desde que el pueblo romano llegó al apogeo de su grandeza, el aforismo salus populi tiene el mismo, sino mayor valor jurídico ante la conciencia universal.

BIBLIOGRAFÍA.

Entre muchos otros sobre esta materia pueden consultarse:

Moreau, Le reglement administratif, número 110, 1902.-Balakowski-Petit, La Loi et l'Ordonnance dans les pays qui ne reconnaissent pas le separation de pouvoirs.-Cahen, La Loi et le Reglement, p. 220.-Berthélemy, Le Pouvoir Reglementaire du President de la Republique (Revue Politique et Parlamaintaire, 1898).-Santi-Romano, L'Interpretazione delle Leggi di Diritto Pubblico (Filangieri, 1899).-Orlando, Le Fonti del Diritto Administrativo, en su Tratatto, t. I.-Jellinek, Gesetz u. Verordnung, 1887.—Codacci-Pisanelli, Legge e Recolamento, 1888.-Cammeo, Della manifestazione della volonta dello Stato nel campo del Diritto Amministrativo, en el tratado de Orlando, t. III.— Arndt, Das Selbstandige Verordnungsrecht, 1902.-Esmein, De la Delegation du Pouvoir Legislatif (Rev. Polit. et Parlam. 1894).-Graux, Les Lois et les Reglements d'Administration (Rev. Nolit. et Parlam. 1899).-Raiga, Le Pouvoir Reglementaire du President de la Republique, 1900, p. 84.-Duguit, L'Etat; t. I; Le Droit Objectif et la Loi Positive, 1901, p. 508.—Bouvier et Jéze, La Veritable fonction de la Loi (Rev. de la Legislation et de Jurispr., 1897).— Artur, La Separation des Pouvoirs et des Fonctions (Rev. de Droit Public,

1 Dicey, Rapport entre le droit et l'opinion publique en Angleterre, trad. fr. Paris, 1906. 2 Gerlach James, Principles of Prussian administration. New York, Macmillan, ed. 1913, p. 156.

1900).-Leroy, La Loi, Paris, 1908, cap. IV.-Laferriere, Traité de la Jurisdiction Administrative et des Recours Contentieux, 2 tt.

Entre las obras generales de Derecho Administrativo:

Hauriou, Precis de Droit Administratif, 3.a ed. p. 40.—Macarel, Cours de Droit Administratif, 2.a ed., t. IV, p. 395.-Batbie, Traité Public et Administratif, 1862, t. III, p. 443.—Dufour, Traité General de Droit Administratif apliqué (N.° 63).—Berthelemy, Traité Elementaire de Droit Administratif, 1913, 7.a ed., p. 96 y sigtes.—Meyer, Lehrbuch d. Deutschen Staatsrecht, párrafos 159, 160 y 161.-Auschütz, en la enciclopedia de Holtzendorff. Encyklopaedia der Rechtwissenschaft, párrafo 40.-Holtzendorff, en la misma, p. 603.—MeyerAuschütz, Deutsches Staatsrecht, p. 571 y siguientes.-G. Meyer, Deutsches Verwaltungsrecht, p. 8.-0. Mayer, Le Droit Administratif Allemand, ed. francesa por el mismo autor, 1903, Giard & Briere, eds., t. I, p. 102 y siguientes.—H. Gerlach James, Principles of Prussian Administration, Macmillan, New York, 1913, cap. IV. Santi-Romano, Principii di Diritto Amministrativo Italiano, Milan, 1906, p. 18 y sigts.-A. Posada, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, 1897, t. I, cap. III.

The CHAIRMAN. Before adjourning I shall ask that the following papers be read by title:

La proporcionalidad en la representación de las democracias.-Los diferentes sistemas de sufragio, sus cualidades y defectos teóricos y prácticos, by José Maza.

Conveniencia de uma cadeira de sociologia no curso de direito, by Reynaldo Porchat.

LA PROPORCIONALIDAD EN LA REPRESENTACIÓN DE LAS DEMOCRACIAS.-LOS DIFERENTES SISTEMAS DE SUFRAGIO, SUS CUALIDADES Y DEFECTOS TEÓRICOS Y PRÁCTICOS.

Por JOSÉ MAZA,

Abogado del Foro Chileno.

INTRODUCCIÓN.

I.

Importancia y actualidad de la materia en estudio.

Hay materias de tanto interés y de tal trascendencia para la vida colectiva de las democracias que su estudio y dilucidación no es abandonado únicamente a los debates de los Congresos políticos, a menudo partidaristas y a veces mezquinos, sino que por el contrario, son ellas analizadas por toda opinión consciente, por escritores y pensadores, por medio de la prensa y del libro. De este modo, al través del tiempo, del estudio y de la investigación asíduos se consigue formar un ambiente favorable a reformas necesarias y se llega a encontrar una resultante que viene a ser la expresión fiel del anhelo general del país entero.

La "Cuestión Electoral " y, dentro de ella, la adopción de un sistema de sufragio conveniente, es una de las cosas que más interesan y más preocupan a las naciones de gobierno representativo, puesto que de la bondad de la ley que se dicte y de la eficacia del sistema que se elija, depende el que los

poderes públicos en que el ejercicio de la soberanía popular se delega, sean o no sean un reflejo exacto de las opiniones existentes en el país.

En verdad, pocas cosas hay, hoy por hoy, que provoquen más interesantes discusiones y que preocupen a mayor número de pensadores y de publicistas Las opiniones, dispersas en un principio, se van uniformando ya y actualmente el problema se reduce a asegurar por buenas leyes la independencia del elector y el respeto de la voluntad manifestada por medio del voto, y a dilucidar cuál de los diversos sistemas de sufragio garantiza, junto con su practicabilidad, el medio más seguro para que lleguen a estar representadas en las cámaras las diversas opiniones existentes en la nación, de un modo proporcional a la mayor o menor fuerza con que les favorezcan los electores.

II.

El por qué de esa importancia y actualidad de la materia en estudio. Son obvias las razones que justifican y explican la grande importancia que tiene el estudio y la solucion de la cuestión electoral. Desde luego, cada día es más cierto el convencimiento de que es necesario hacer efectivos dos hechos, que en otro tiempo fueron negados:

Primero, que en las Cámaras deben estar proporcionalmente representadas en relación a sus fuerzas respectivas todas las opiniones del país, puesto que, como lo dijo Lastarria,' en una elección no se va, en último término, a decidir quienes serán los elegidos sino va a votarse para saber quienes reúnen la cuota suficiente para tener derecho a estar representados. En otros términos, no se va a ejercer un derecho de decisión sino un derecho de representación. El derecho de decisión corresponde a aquellos que, en nombre ‘del pueblo, han sido llamados al ejercicio de la soberanía.

Y segundo, que mientras no se adopte un sistema de sufragio conveniente, que garantice esa proporcionalidad en la representación, las elecciones no podrán dar jamás un resultado equitativo y justiciero.

Por otra parte, las deficiencias de las legislaciones electorales existentes y también, en parte no pequeña, la generalizada creencia de que la honradez política no pasa de ser una simple quijotería, ha hecho que las cosas se vayan extremando y que la campaña en pro del respeto y de la libre manifestación de la voluntad popular se active de día en día.

Hay, además, otro hecho que viene a explicar hasta la evidencia el por qué de la agitación de la opinión pública alrededor de esta cuestión.

Pasa con los parlamentos, pero en escala infinitamente mayor, lo que con muchos administradores de bienes de menores o de comunidades: se habitúan de tal manera a sacar el mayor provecho posible de su situación y a gozar de los usufructos y ganancias que al poco tiempo, y por una evolución tan humana como censurable, llegan al convencimiento, a veces sincero, de que no son ellos los obligados a administrar y vigilar en bien de sus representados sino que son sus representados los que deben procurar su bienestar y comodidad. De la misma manera las Cámaras legislativas, que según la más sana teoría del derecho público deberían preocuparse exclusivamente del bien del pueblo y del país que los elige, procurándole en lo posible su felicidad, dando justa acogida y seguridad a sus derechos y convirtiendo en leyes sus aspiraciones progresistas, en la práctica, ofuscadas por la serie de intereses creados y arraigados a las combinaciones políticas existentes y dominantes, antes de aceptar una reforma y antes de dar un paso de adelanto se pesan y discuten con suma extensión, no si la reforma es justa ni si la ley conviene para el bienestar

1. Lecciones de Política Positiva."