been acted upon by both houses. Additional appropriations may then be made by separate bills, each for a single work or object, but these bills are subject to the governor's veto. The estimates of the financial needs of the legislature and of the judiciary are made independently of the governor, the former being certified by the presiding officers of each house and the latter by the comptroller. These are transmitted to the governor for inclusion in his annual budget; he may not revise them, but he is free to make such recommendations as he may think proper. If one attempted to describe in language borrowed from foreign governments the governor's powers, functions, and duties under the new constitution, it might be said that he is really the prime minister or chief executive of the State and at the same time minister of finance or chancellor of the exchequer. There is no reason why the real head of the State in Canada, England, France, or Australia should not occupy such a twofold position. If in practice he does not ordinarily do so, it is probably due to the fact that the burdens of a finance minister are too heavy to combine with the position of head of the cabinet; and in any event the prime minister selects the minister of finance and is responsible for his official work. It will be seen that the new constitution puts very grave and onerous duties on the chief executive. He is made definitely responsible for the success of his administration. There can be little doubt that the State will gain by this concentration of power and responsibility. And the opportunity of rendering such large and important service to the State should attract to the office of governor a class of men who in the past have felt little or no ambition for the honor. In view of the larger powers which have been vested in the governor, it is essential that he should be held to strict accountability by the people. For this reason the convention made no change in the governor's term of office. The committee on governor and other State officers reported indeed in favor of extending the term from two to four years and this proposal was favored by an influential group in the convention. But after careful consideration and discussion the convention decided by an overwhelming vote in favor of leaving the term as it is. If the governor makes a good record in two years, the people will have an opportunity of reelecting him; if he makes a poor record, the people will have an opportunity of getting rid of him. The committee on governor and other State officers recommended the four-year term with ineligibility for reelection. Had this been adopted it would have removed the governor for four years beyond the control of the electorate. But, since in a Republic the voters will in the end control their own officials, I have no doubt that if the four-year term had been adopted it would have led in a short time to a strong demand for the recall. The good judgment of the convention was shown in leaving the term as it has been. Under the cabinet system of Great Britain and other parliamentary countries the chief executive may be dismissed at any time by an adverse vote of a majority of the representatives of the people in the legislature. The present constitutional inhibition against members of the legislature receiving any civil appointment within this State or the Senate of the United States from the governor, the governor and Senate, the legislature, or any city government was omitted from the new constitution. The motive for the change was to furnish additional inducements to young men of character and ability to lead them to devote themselves to the service of the State. Under the amended constitution a candidate for election to membership in the assembly or senate might also aspire to appointment as head of one of the administrative departments and consequently to a seat in the governor's cabinet. At present even the ablest young men after a term or two in the legislature retire to private life. The proposed amendment would tend to keep them longer in the public service and familiarize them both with the administrative and the legislative branches of the government. Of course this change would tend to break down the rigid barriers that now separate and often antagonize the legislative and executive departments of the Government. Each would be kept better informed of the sentiments and policies of the other. Unnecessary friction would be avoided. Directness and simplicity would take the place of roundabout and complex methods. Party responsibility could be more directly enforced. The one danger to be guarded against is the subordination of legislative independence to executive domination. But party solidarity and frequent elections will probably prove a sufficient protection; if not, other remedies can be devised in the light of experience. For the rest, the eligibility of legislators for administrative posts and cabinet positions, like the reorganization of the executive department and establishment of an executive budget, is only another step toward that representative and responsible cabinet government which most civilized countries have adopted. For the sake of efficiency and definite responsibility this system invests the chief executive or prime minister with large powers. And among those powers is leadership in the legislature—leadership exercised both directly and through the agency of cabinet members. The power to appoint legislators as members of his cabinet will enable the governor to exercise a leadership, not indeed so complete, yet sufficiently influential, in the Legislature of the State of New York. Indirectly, a strong and wise governor, if he enjoys popular confidence, may through his cabinet guide the legislature; directly he is real head of the executive department and responsible minister of finance. RELACIONES ENTRE LOS PODERES JUDICIAL Y LEGISLATIVO. Por CARLOS BRAVO, Profesor de la Universidad de Bogotá, Colombia. I. 1. La sola enunciación del título de este estudio supone resuelta una controversia de Derecho Constitucional, a que dió origen el principio de feliz invención de la separación de los poderes del Estado, que apareció por primera vez en Inglaterra en el siglo XVII a iniciativa del publicista Locke' y que luego con caracteres más precisos, con desarrollo más completo y con más dilatadas consecuencias, planteó Montesquieu, que por eso es considerado como el verdadero preconizador de tan trascendental principio. 2. De acuerdo con él, la Administración de Justicia constituye uno de los poderes del Estado y es como los poderes legislativo y ejecutivo una emanación de la soberanía nacional, con órganos adecuados para el ejercicio de sus funciones. Cada poder es como el representante de un atributo distinto de la soberanía de la Nación. 3. Una de las consecuencias más importantes del principio de la separación de los poderes es la independencia de cada uno respecto de los otros. Esta independencia significa, en términos generales, que cada poder puede ejercer la función que le es propia espontáneamente o por propia autoridad; que en su ejercicio mismo esté libre de toda coacción o influencia extraña y que las de 1A. Esmein, Elementos de Derecho Constitucional francés y comparado, pág. 393. cisiones o medidas que adopte regularmente sean acatadas por los otros poderes, sin que en manera alguna puedan hacerlas frustráneas. Esto es lo que en rigor exigiría el principio de la separación e independencia de los poderes y el concepto de soberanía que encarna cada uno de ellos. 4. Empero, no deben extremarse las consecuencias de la división de los poderes y de su independencia, de manera de hacer de ellos entidades totalmente extrañas o antagónicas, en atención a varias consideraciones: 1a, porque siendo todos ellos emanación de la soberanía del Estado, deben desarrollarse armónicamente para el logro de un fin común, que es el del mismo Estado; 2a, porque la limitación de los poderes, que es también canon de todo régimen constitucional, implica una serie de relaciones de coordinación, por una parte, y de subordinación o dependencia, por otra, que hace que en el orden de la sana razón no sea posible concebirlos sino unidos y vinculados en beneficio de la Administración pública y señaladamente del orden y de la libertad, que se harían imposibles con poderes absolutos y sin cohesión.1 Por consiguiente, dentro de la independencia de los poderes públicos existen necesarias y saludables relaciones, que ora son de superioridad, ora de subordinación; pero jamás puede hablarse de separación absoluta.❜ 5. Cada uno de los poderes legislativo y judicial tiene una función especial en la vida del Estado que importa definir, siquiera sea en sus lineamientos generales, para determinar la situación de cada uno y llegar al conocimiento de las relaciones que deben existir entre ellos. Al Poder Legislativo corresponde la función de dictar las leyes para todo el organismo del Estado. Por consiguiente, a él toca determinar el orden público y jurídico; reglamentar el ejercicio de los otros poderes y en general dictar la regla aplicable en todas las esferas de la actividad social, dentro de los límites que le haya trazado el Poder Constituyente. De ahí que pueda decirse que así como la expresión más alta de la soberanía del Estado es el acto originario de constituírse, esto es, de determinar las formas de su vida pública, interior y exterior, así en su vida ordinaria, el Poder Legislativo es la expresión regular y normal de su soberanía. Por estos motivos, la doctrina en el Derecho Constitucional, particularmente en el régimen representativo, no vacila en afirmar la supremacía del Poder Legislativo sobre los otros poderes. La misión que corresponde al Poder Judicial en la vida del Estado consiste, según Bluntschli, en la protección y mantenimiento del derecho. Esa función se ejerce no solamente en los casos de disputas entre los individuos con ocasión de sus derechos civiles, sino cuando ocurre la violación de las leyes represivas o penales por causa de un delito. En suma, al Poder Judicial atañe la aplicación de la ley a los casos de la vida real, mediante un juicio o un proceso, a que pone fin una sentencia, que determina el derecho aplicable al litigio o delito de que se trate. 6. Desde el punto de vista más especial de las relaciones entra los poderes legislativo y judicial, según quedan definidos de una manera general, el principio de la separación de los poderes y de su independencia recíproca comporta las siguientes lógicas consecuencias: 1a. El Poder Legislativo no puede ejercer la función de juzgar; por tanto, debe acatamiento y respeto a las decisiones judiciales, no solamente en cuanto no le sería dable anularlas, pero ni siquiera suspenderlas, modificarlas o discutirlas. Es más, no podría suspender el curso de un proceso en que la Nación fuera una de las partes, aún so pretexto de utilidad pública, porque 1 Art. 57 de la Constitución de Colombia: "Los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones." 2 Bluntschli, Teoría General del Estado, pág. 453. Bluntschli, Obr. cit., pág. 462. una medida semejante sería no solamente un atentado a la independencia del Poder Judicial, sino una violación de los derechos individuales. 2a. Si la función del Magistrado es la de determinar el derecho aplicable a cada caso concreto que se le presente legalmente, ni puede dictar decisiones de carácter general que abracen los casos semejantes al que actualmente considera, ni extender el efecto de ellas a época futura. Esta doctrina, que no sólo contribuye a determinar más si cabe la índole de la función judicial, por cuanto describe los límites en que se ha de ejercitar, es la razón de la diferencia específica entre esa función y la legislativa y una de las bases de la independencia entre los dos poderes. Tal doctrina, de aceptación universal, es la que la legislación civil de varios países ha resumido en la fórmula de que "los jueces no pueden proceder por vía de disposición general o reglamentaria en los negocios de que conocen." 1 1 3o. La aplicación de las leyes, que incumbe al Poder Judicial, implica la obligación fundamental de cumplirlas. En consecuencia, no podría arrogarse la facultad de dictarlas, casarlas o impedir que surtieran sus naturales efectos. porque cualquiera de estos actos entrañaría la violación de la independencia del Poder Legislativo y sería la negación del principio vital mismo a que ambos poderes deben su existencia y que les señaló su respectiva esfera de acción en el desarrollo del Estado. II. 7. Empero, ya aquí surge una dificultad, que de modo espontáneo se ofrece a la mente del filósofo político, en demanda de una solución que ponga en armonía la facultad natural de interpretación que parece traer consigo la misión de determinar el derecho en cada caso, el respeto que el magistrado debe a la misma ley y a la Carta fundamental del Estado, que obliga por igual a los poderes públicos, con el principio de la separación de los poderes y la independencia del Poder Legislativo en la órbita de sus atribuciones. Podría, pues, preguntarse si el Poder Judicial, en ejercicio de sus peculiares atribuciones, tiene facultad para discutir la validez de la ley, o sea, si ésta guarda o no conformidad con la Constitución. Esta cuestión entraña un problema de Derecho Constitucional, que si bien en el terreno de los principios estrictamente constitucionales no debería tener más que una solución, la negativa, en el hecho, en las leyes fundamentales de los distintos Estados, ha tenido dos, que han marcado rumbo especial en el desarrollo de las respectivas legislaciones. 8. Desde luego podemos avanzar la idea de que en aquellos Estados en donde se ha conferido de modo expreso al Poder Judicial la facultad de decidir sobre la constitucionalidad de las leyes o en donde la Jurisprudencia la ha deducido de un texto constitucional más o menos claro, la acción del Poder Judicial, como elemento ponderador en la formación y desarrollo de la legislación, ha sido y será más intensa que en aquellos Estados en que rige el principio opuesto; porque no puede negarse que aquella facultad o prerrogativa, aún ejercida en casos concretos, en la forma en que la Justicia decide de ordinario, sin que directamente y por propia iniciativa pueda proceder, esa facultad determina una corriente de influencia sobre el Poder Legislativo más eficaz que la mera facultad de interpretar la ley que virtualmente envuelve la función de aplicarla. 1 Art. 17, C. C. colombiano; Art. 5, C. C. francés. Esa doctrina tuvo algún eclipse en la legislación de Colombia por causa de la disposición del artículo 10 de la Ley 153 de 1887, que atribufa a la Corte de Casación la facultad de fijar la doctrina legal más probable e imponía a los Jueces la obligación de seguirla. El artículo 4 de la Ley 169 de 1896 restableció el principio científico al dejar a los Jueces la facultad de aplicar o no la doctrina de la Corte, según su criterio. 68436-17-VOL VII- -32 De ahí que en un estudio sobre las relaciones entre los poderes judicial y legislativo y sobre la influencia de aquél en la función de dictar las leyes, se destaque como punto culminante la facultad de examinar la constitucionalidad de ellas, porque semejante facultad va derechamente a ese objeto. 9. La doctrina que consagra la facultad o prerrogativa del Poder Judicial de examinar la constitucionalidad de las leyes y de determinar el predominio de la ley fundamental sobre éstas, se puede decir, tuvo origen en las costumbres anglosajonas e impera entre los pueblos de esa procedencia en donde quiera que la Constitución del Estado limita las atribuciones del Poder Legislativo.' En los Estados Unidos la Jurisprudencia la ha deducido de algumos textos constitucionales, que a primera vista no son completamente claros en el particular, y algunas Repúblicas centro y suramericanas le han dado carta de naturaleza en sus respectivas leyes fundamentales, calcadas en la Constitución americana. En cambio, en Francia y en los demás Estados europeos, excepción hecha de Inglaterra, ha prevalecido la doctrina constitucional de que el poder judicial no puede tomar parte alguna, directa ni indirectamente, en el ejercicio del poder legislativo y no puede por ende examinar la constitucionalidad de las leyes. Como esta disparidad de doctrinas entraña cuestiones complejas, que revisten grande importancia, será bien que examinemos los principios científicos y los elementos de otro orden que han determinado la adopción de una y otra doctrina en los distintos Estados. 10. La doctrina según la cual el Poder Judicial tiene facultad para examinar la constitucionalidad de las leyes está en su origen científico y en una de sus fases estrechamente relacionada con el carácter del Estatuto fundamental en cada Estado, según que este Estatuto haya sido colocado por encima de las leyes ordinarias y no pueda ser revisado sino en las condiciones especiales que él mismo establezca, o según que la Ley fundamental esté en la misma condición de las leyes ordinarias y no pueda hablarse de constitución en el sentido propio del vocablo, dada la significación que tiene en Derecho. Esta distinción corresponde a las constituciones que se denominan rígidas y flexibles, en razón, respectivamente, de las trabas que hayan opuesto para su revisión y reforma o de que hayan dejado la adopción de esas medidas a la Legislatura ordinaria, en las condiciones en que se expiden las leyes de derecho común. En los Estados en que acontece lo último, las leyes que determinan las formas de la vida pública tienen el carácter de leyes ordinarias y pueden ser revisadas y reformadas o derogadas de la misma manera que éstas; por consiguiente, el Cuerpo Legislativo es el poder soberano del Estado, que tiene la primacía sobre los otros, y entonces no puede hablarse de leyes constitucionales porque en casos semejantes no habiendo distinción entre el poder constituyente y el poder legislativo, éste no está ligado por una ley superior y todas las que expida son leyes regulares; la ley fundamental no existe en el sentido estricto de la palabra y por lo mismo no se presenta el problema de la constitucionalidad de las leyes que pueda confrontar el Poder Judicial. Esa situación es la que existe en varios Estados europeos, no sólo de constitución consuetudinaria, en que la fuerza de la tradición en punto de usos, costumbres y actos de cierta naturaleza ha ido formando paulatinamente el derecho público del país, como Inglaterra, que puede considerarse como el prototipo de Estados de esa índole, sino en algunos de constitución escrita y sistematizada, como el Reino de Italia, que "bajo el imperio del Estatuto, 1 A. Esmein, Elementos de Derecho Constitucional, pág. 475. |